张新安在第三分论坛（资源环境与城市可持续发展）

作“资源枯竭城市转型的国际经验和借鉴”的主题演讲

资源枯竭城市转型问题是世界各国经济和社会发展中都经历过或正在经历的突出问题。在工业化的初期和中期，更是一个有代表性的问题。欧洲、美国，也包括日本，近代历史上矿业曾很发达，也造就了发达的矿业经济，形成了成熟的有关矿业经济的法制与文明。例如，德国鲁尔矿区和法国洛林矿区就曾是著名的煤铁之乡。但是，在工业化过程中，欧洲和日本的矿业已经逐步式微。然而，这些国家的矿业城市并没有随着矿业的消亡而衰落，而是通过国家政策引导和产业结构优化，合理解决矿业城市的历史遗留问题，成功进行了经济转型，摆脱对本国和本地区矿产资源过度依赖的束缚，使传统的矿业地区再次复兴起来，走向区域经济平衡、协调和可持续发展。从国际上看，资源枯竭城市转型和可持续发展问题，有的已得到很好的解决（比如德国、法国、日本），有的正在合理地解决（比如意大利、希腊和西班牙、美国）。他们的经验教训可以成为我们的攻玉之石，为更好地解决我国资源型城市发展中的问题，提供了宝贵经验和借鉴。

一、国际上资源枯竭城市转型的实践与资源观的演化相关

资源枯竭城市转型的模式，与国际上自然资源管理体制和资源观的演化有关。在资源、产业、生态三个维度上，人们对资源的认识一直在变化，对资源性城市的认识和态度也一直在变化。工业化以前农业经济社会的“狭义的资源观”，主要是向自然索取。工业革命以来，各类依托于资源的产业得以发展，形成了“资源的产业观”，其核心理念在于，资源与产业是统一的。20世纪60、70年代以来，随着环境问题的日益凸现，人类认识到自然资源是环境系统的重要组成部分，其数量和质量直接影响着环境系统的功能和构成，要在索取于自然的同时反馈于自然，以此为基础发展了“资源的生态观”，或者说是“广义的大资源观”。这就要求各国要在合理开发、利用和保护各种自然资源以及维护市场秩序和市场竞争，促进资源产业发展的同时，维护和保障生态平衡；既要注重传统的资源管理，也要重视资源的资产管理；既要注重资源的供应管理，也要重视资源的需求管理。进入二十一世纪，随着经济全球化的日益推进，人们又树立了新型的“资源的全球观”，其核心的理念在于，运用经济手段在全球优化配置资源与生产要素。

随着人类社会对资源的认识不断演化，各国政府对资源的管理也经历了一个从数量管理至质量管理到顺序开发再到生态管理的发展趋势。在质量管理和生态管理这两个阶段之间，经历了一个多门类资源的顺序开发管理的阶段，这个阶段的实质，是资源的综合管理或称一体化管理，是在对自然资源进行综合调查和评价的基础上合理厘定不同门类资源开发与保护的“相对”价值，从而确定不同门类资源的合理开发顺序，确定资源产业的时间和空间布局。

这四种不同的资源观，与当今世界不同国家所处的不同的经济社会发展阶段、国体、政体等，复杂地交织在一起，形成了多姿多彩的各具特色的自然资源管理体制。当前国际上自然资源管理有三个发展趋势。其一，资源管理在横向上逐步拓宽，走一条适度综合的道路。不同门类的自然资源，具有内在的经济与法律关系，资源的综合管理，在横向上逐步拓宽，是当前国际自然资源管理体制的发展趋势之一。这有利于进行适当选择和权衡利弊，从而最大限度地提高可持续的生产力和扩充用途。其二，资源管理在纵向上适当延伸，走一条理性结合的道路。资源管理是产业管理的基础，产业管理则是资源管理的目的之一（目的之二是资源的保护和生态的保护）。其三是资源管理在生态上日趋耦合，走一条综合管护的道路。市场经济条件下200多年来资源管理内容的演变情况，可以很清楚地表明这种趋势（图1）。资源管理在生态上的日趋耦合，首先体现在资源管理观念和理念的转变，从可持续发展，到理性发展，再到生态安全战略，循环经济理念，几乎无一不与资源的生态问题紧密相连。

200年来资源管理的三个发展阶段

为了实现资源管理与产业管理、生态管护的“理性”结合，国际上出现了三种比较有代表性的资源管理模式，分别是：（1）资源管理与产业管理相结合的模式（RI）。以加拿大和澳大利亚最为典型，采取这种模式的国家主要特征是：资源丰富；相对生态环境压力小；依托于资源的产业非常发育、成熟。（2）资源管理与生态管理相结合的模式（RE）：这种模式在资源利用和管理过程中强调资源的合理利用、环境保护和生态平衡，以美国最为典型。实行这种模式的国家的特点是资源丰富，但多样化；生态压力较大；自由市场极为发育，只有对市场进行规范才能引导产业健康发展。（3）资源管理、产业管理和生态管理并重模式（RIE）：在资源管理方面采用资源、产业和生态管理相结合的模式，以日本最为典型，德国和英国也属于这种类型。这些国家都是处于后工业化阶段的发达国家，普遍重视产业发展和生态保护问题，早在20世纪80年代后期就已经开始由消耗资源的资源型管理模式向保护生态环境的生态型管理模式转变。这三种模式，主要是工业化国家的资源管理模式，各具特点，各有其适用条件，其中尤以第三种模式更为代表了未来的发展趋势。大多数的发展中国家和经济转轨国家，则主要依据自己的国情和资源状况（资源禀赋、特点及其在国民经济发展中的地位、作用）、生态压力，等等，对这三种模式加以修正并沿袭。但是，发展中国家和经济转轨国家中的资源大国，则难以照搬这三种模式，比如印度和俄罗斯，均有其独具特色的资源管理模式。印度当前采用的是分散的资源管理模式，即资源与产业管理密切结合，但资源管理方面并不综合，它代表了一些发展中国家的管理模式。俄罗斯的资源管理模式则试图采取尽可能多地横向拓宽，尽可能少地纵向延伸的模式。

在这些资源观的指导下，一些国家如欧洲和日本的经济发展趋于理性，环境保护成为主题，政府和社会对矿产工业的态度很明确，就是“限制加消灭”的政策。但是，这种“限制加消灭”的矿业政策以社会稳定、资源充分利用和人员安置为出发点和落脚点，执行起来非常人性化，充分考虑了矿业地区在经济转型过程中的社会振荡。这是他们资源枯竭城市转型的内在动力。

世界各国的自然资源管理方式

二、国际上资源枯竭城市转型的实践与规划理念的演变相关

资源枯竭城市转型，需要国家层面的将资源、产业经济布局、生态环境本底融为一体的区域空间规划的科学指导。单一性的资源规划或不同类型的产业规划，均难以承担这一功能。近几十年来，许多发达或较发达的市场经济国家和地区依法编制国土规划（或区域规划），作为空间发展的科学依据，为资源枯竭城市的转型提供了战略方向。

美国有自下而上、下实上虚的区域空间规划，其区域经济建立在东北部、西部、南部三大工业区以及相应的矿业区和七个农(牧)业带的基础上，实现了相对均衡发展。70％的人口集聚在沿大西洋、太平洋和墨西哥湾地区。在全国还有390个国家公园等16大类自然、人文遗址实行永久保护。

加拿大的规划方式与美国相近。由于全境纬度偏北，其90％的人口、主要城市和交通干线集中在北纬52゜30′以南的狭长地带，尤以五大湖和圣劳伦斯河流域为最密集区，也是最重要的工业集聚区。矿产资源不断有新的重大发现。农（牧）业集中在中西部的大草原地区、中部地区和大西洋沿岸地区，国土功能分异明显。

巴西作为南半球的热带亚热带国家，拥有世界上最大的热带雨林、可垦殖的低高原和丰富的矿产资源，国土自然条件优越。其90％的人口集聚在东部、特别是东南部沿大西洋地区，也是最集中的工业区。对此，1960年从里约迁都巴西利亚以推进中西部开发。

德国的区域规划有上百年历史。从20世纪30年代开始编制“空间秩序规划”，没有间断。1965年制定《区域规划法》。两德统一后于1993年发布了《联邦德国综合开发指导纲领》。

二战后重建时期，法国于1960年设立专门机构，1965年着手国土（领土）整治工作。1994年开展“国家空间规划大辩论”后，翌年通过综合性的“国土整治与开发指导法”。法国领土整治和发展部际委员会（CIADT）2005年实施“竞争力极点”计划，扶持建设知识经济的创新区域。

日本1950年制定《国土综合开发法》，1962年开始编制国土规划，其后平均每9年左右推出一个新的国土规划。1998年制定了第五次全国综合开发规划《促进地区的自立和创建美丽的国土》（1998―2010或2015年），在全国布设4个国土轴，并根据今后50年的发展，提出形成多轴型国土结构的长期设想。2004年又完成了《国土的综合审视——朝向新的国土形态》的研究报告，提出 “未来的理想国土形态，是具有高效的经济社会活动、丰裕安全的生活和优美舒适的环境的国土”等8项目标。2005年改《国土综合开发法》为《国土形成规划法》，并开始编制第六次国土规划。

韩国1972年开始编制国土规划（规划目标期10年），2000年制定了《第四次全国性综合国土规划》（2001―2020年）。今年，为消除东、西海岸两极分化着力推行“国家均衡发展”战略。

我国台湾省于1979年编制《台湾地区综合开发计划》，1995年制定以“维护环境生态”为首要目标的《国土综合开发计划》，布设“一心、二带、三大都会、二十个生活圈”，要“把台湾建成亚太营运中心”。

德国、法国、日本等转型比较成功的资源枯竭城市，恰是以这些空间规划布局为指导的。

我国《“十一五”规划纲要》第四十八章中指出：“编制全国主体功能区划规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。强化区域规划工作，编制部分主体功能区的区域规划。”这为区域发展树立了一种新理念，也是有别于前十个五年计划的创新之举，它同“健全区域协调互动机制”一起对统筹区域发展、形成合理的空间开发结构具有重要的导向意义。相信此举将对我国资源型城市的转型产生积极意义。

主要是沿海和内地的大城市区、城市群（带）、交通干线和枢纽、国家重大建设工程等高密度开发区。优化开发是统筹开发与保护、体现资源优化配置的综合开发和立体开发，旨在提升产业结构和城市功能，增强国家或区域竞争力

主要是区域中心城市区、重点工程区、农业综合开发区、矿业开发区等。已开发密度次于优化开发区，但有扩大开发潜力。重点开发也是保护性开发，旨在提高人口、经济密集度，增强区域竞争力

主要是生态脆弱和自然灾发频发区，也是贫困地区，有的是非宜居地区。其中 70％以上在西部，1／3在边境地区。限制开发，是限制不合理、超限额的无序开发，并不排斥合理、适度的有序开发，这与资源、环境保护相辅相成

除了国家级自然保护区、国家重点风景名胜区、世界自然和文化遗产、国家森林公园、国家地质公园5类区域、1164个单元外，还要考虑国家重点文物保护单位、国家历史文化名城等。对国土的生态功能要求较高，有的兼有研发、旅游、休闲等社会功能

国家《“十一五”规划纲要》中提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区（表1），是以开发为主线对国土空间的区域划分。其实质是国土参数系列中比较优势的功能化和区域化，它们也是基于自然规律的非均衡发展路径的空间载体。国土对人类的基本功能泛指经济、社会和生态功能。它们根据资源和环境承载能力、既有开发密度和发展潜力，均立地于不同区域的自然和人文国土条件而有主有次，但都以人为主体，而客体是国土。主、客体统一于对国土空间的合理利用。因此，可以把“主体功能区”理解为以某种功能为主体的国土利用区或国土功能区，“全国主体功能区划规划”理解为全国性“国土功能区划规划”，“主体功能区的区域规划”理解为区域性“国土功能规划”。它定位于国家或区域范围内高层次、战略性、综合性、中长期的国土或区域空间规划，可以指导城市的转型。

三、资源枯竭城市转型的实践与全球资源形势有关

日本九州、德国鲁尔、法国洛林矿区等，都是在世界能源结构发生重大变化与矿业结构调整深化之时衰落的。我国对资源枯竭城市问题的提出，也是在1990年代资源产业调整时最为严重。当前，世界和中国矿产资源形势发生了重大变化，需要对这一问题重新认识。

同时需要指出的是，矿业城市出现问题最突出的是煤炭、铁矿石和石油这三种大宗的矿产。在此也简单介绍一下当前国际能源和重要矿产资源的形势。

我们认为，随着全球化进程的加快，矿产品的流动性总体上也得以加速，这使世界重要矿产资源的市场格局，在进入本世纪之后，发生了根本性的变化。总体上看，尽管世界重要矿产资源市场总体上供需平衡，但局部不平衡现象严重；尽管世界重要矿产资源市场仍以结构性短缺为主，但已出现资源性短缺的迹象；世界重要矿产资源市场出现供不应求的迹象，从“买方市场”向“卖方市场”变化；世界重要矿产资源市场呈现“寡头市场”局面，从垄断竞争型向寡头竞争型转变；等等。同时，世界重要矿产资源的发现成本大幅度增加，储量的增长速度明显放缓。初步分析表明，目前世界重要矿产资源的平均发现成本，已经是1950年代的3倍，比1990年代初增加了40－50％。更深部、更边远的地区，当然仍然赋存了丰富的资源，但发现成本已经大幅度增加。世界重要矿产资源的开发成本大幅度增加，剩余（闲置）产能大幅度减少。随着市场条件的改善，为了增加供应，目前一些低品位的“边际矿山”得以开发，以前因市场条件不佳而关闭的“次经济矿山”得以再开发。总体上看，目前世界重要矿产资源的开发成本已经比1990年代中期，提高了30－50％。同时，目前产能的增长地区，与消费的增长地区总体上脱节。世界重要矿产资源库存量大幅度下降。价格大幅度上升。大多数重要矿产资源出现了供应紧张的局面。生产者对世界重要矿产资源市场拥有主动权和控制权。这些变化对世界矿产资源市场产生了深远的影响。

就石油而言，我们认为，世界有石油，产量在增长，供求可平衡，但市场不稳定。在当前石油生产国与消费国博弈的过程中，生产国联盟占了上风，市场结构和游戏规则发生了根本性的变化。石油市场不再遵循基本的经济规律。国际石油市场大体趋稳，但价格波动加剧，廉价石油时代有可能趋于终结。当前国际石油地缘政治格局中，最主要的矛盾是欧佩克与IEA的矛盾。两个次要矛盾，分别是欧佩克石油生产国与非欧佩克石油生产国（也包括欧佩克成员国内部的矛盾）以及传统的石油消费国（主要是IEA成员国）与新兴石油消费国的矛盾。其中，又贯穿着一些复杂的国际政治、经济关系，包括阿以冲突、大国关系以及全球和区域能源安全保障机制之间的关系等。这决定了世界石油的地缘政治格局。

我国矿产资源供需关系也发生了新变化，出现了“两增两减”的新特点：矿产品消费迅速增长，超过了生产增长速度；矿产品进口量和进口额迅速增长，对外依存度不断提高；主要矿产资源储量不断减少，保障程度降低；主要矿山产能减少，供需矛盾加剧。虽然在整体上我国重要矿产品的年产量逐年上升，但相当一部分矿山特别是中东部地区的国有大中型矿山的实际产能都在下降。其主要原因：一是我国大部分矿山建立于50-60年代，经过几十年的开采，已进入中、晚期阶段，如果没有新增查明储量，将出现资源枯竭，矿山生产陷于困境，产能急剧下降。如我国铁矿20年内实际生产能力将消失54%；到2011年我国9大有色金属基地产能中，铅锌、钨、锡矿产能将下降60.8%-73.6%，铜的产能也将明显下降。二是矿区开采呈现由易到难、由浅到深、由丰到贫的趋势。露采减少，坑采增多；采深由过去的400米内到超过400米；开采由高品位到低品位等，使开采难度越来越大，开采成本越来越高，甚至出现“多采多亏，少采少亏”的现象。三是产业结构不合理，形成“倒三角”，即下游产业（加工制造业）的产能和利润大于中游产业（选冶业），而中游产业又大于上游产业（采掘业），影响到资源供给和矿山产能提高。四是国际矿产品价格波动直接影响到矿山产能的起伏，尤以铁矿的生产成本高于进口到岸价而形成的“采矿不如买矿”最为典型。受诸多因素的共同作用，一部分大中型矿山产能加速衰减，国内矿产品的供应能力降低。

在这种新的情况下，资源型城市将必须在社会经济发展中发挥更大的作用，由此也为提前转型和“未雨绸缪”奠定了基础。

四、国际上资源枯竭城市转型的案例分析

传统上，欧洲和美国的一些资源枯竭城市，如德国鲁尔矿区和法国洛林矿区，曾经是现代化工业的“粮仓”和“血站”，也是帝国主义争霸战争的导火索。随着后工业化的到来，“煤铁之乡”已经没落，传统工业价值已经转移，但通过国家政策引导和产业结构调整，这些地区却又凤凰涅槃般复兴起来。以下介绍一些国际上资源枯竭城市转型的案例，以期对我国有一定借鉴意义。篇幅所限，介绍将非常简略。

德国鲁尔（煤钢城）。克虏伯公司的发祥地，曾经是世界上最著名的重工业区。二战期间盟军主要的轰炸目标。列入我国中学地理课本。从以煤炭和钢铁工业为中心的资源型生产基地，转变为以煤炭和钢铁生产为基础、以电子计算机和信息产业技术为龙头、多种行业协调发展的新型经济区。

法国洛林（煤钢城）。法国历史上以铁矿、煤矿资源丰富而著称的重化工基地。通过实施“工业转型”战略，发展成为法国吸引外资最主要的地区。

美国匹兹堡（钢城）。美国钢铁之都，钢铁大王安德鲁·卡内基的发祥地。通过改造传统产业，植入现代产业，产业结构逐步由重型转向轻型和服务型。

美国休斯敦（油城）。曾获“世界能源之都”称号。通过产业链延伸和拓展，以及建立宇航中心，完成了从单一石油资源型城市向集资本、技术、智力于一体的综合性大都市的演变。

美国洛杉矶（油城）：促进下游产业发展，带动农业的开发，使靠近沙漠的季节性牧场变成粮、棉、蔬菜、水果生产基地；飞机制造业、军械工业迅速兴起；已建成替代产业群。

日本九州（煤城）：20世纪60年代初，日本在该地区兴办一批现代化开发区，吸引大批企业迁入九州开发区，并按新产业政策兴办一批企业，使九州地区转型为日本新的重要高新技术产业区。

英国威尔士（煤城）：通过改善地方经营环境，给予优惠政策措施，加大招商引资力度。通过招引高新技术和旅游产业等投资大项目，成为高新技术和旅游产业发达的地区。

西班牙伊比里亚老矿区。由于新的地质找矿发现而再生。

意大利历史名城。几乎都有矿业开发的传统，第三十二届地质大会野外地质路线注意到地质学与城市发展的关系。

希腊伯罗奔尼萨半岛褐煤矿区。现营矿山。矿工占该市人口的10％，虽然生产经营寿命仅25年，但企业已经充分进行规划，包括近10平方公里矿区复垦造田开发现代化农业的计划。古希腊文明到处都有大理石的贡献。

需要指出的是，世界上目前还有一批重要的矿业城市，他们在世界矿业格局中占据重要地位。这些城市的特点包括：都是国际上重要的矿产品供应中心；矿业部门雄厚，矿业公司及各类服务公司的集聚地；都有矿业类的大学、研究所的支撑；都有重要的协会、行会组织运作；多数是世界上重要的矿业资本中心；大多数还是世界上重要的矿业服务贸易中心。

当前，世界上有四个最重要的矿业城市，他们是：（1）加拿大萨得伯里（Sudbury）。拥有世界上第2深的矿山，深度达2200米（7700英尺）。1883年发现矿产资源后城市建成。目前人口15.7万人，每年的矿产值达30亿美元。世界上最重要的镍供应区。（2）澳大利亚卡尔古利（Kalgoorlie）。1895年发现黄金后建成。只有3万人口的城市集聚了680多家钻探、采矿设备、矿产勘查与采矿、炸药、地质服务、咨询等与矿业有关的公司。每年矿产值8亿美元。（3）南非约翰内斯堡。19世纪在发现黄金后建立。世界最大的产金中心。世界上重要的矿业资本和金融中心。拥有世界上最深的矿山。金年产量达400吨。（4）智利安托发加斯塔（Antofogasta）。19世纪开始开发芒硝。世界铜矿生产的中心。占智利GDP的7％，矿业占该地区地区GDP的60％，占智利总出口额的30％。采矿技术先进。地区贫困率远远低于国家平均水平。人口23万。每年矿产值40亿美元。

五、国际上资源枯竭城市转型的模式分析

资源型城市的转型，对原有产业结构和发展态势进行改造和提升，是一项系统工程。资金、技术、体制、环境、文化、人才、产业生命周期等因素以及城市定位的差异，决定了不同的资源型城市必须采取不同的转型模式，比如发达国家的资源型城市与发展中国家的资源型城市转型模式有差异，不同类型的资源型城市转型模式有差异，不同生命周期阶段的资源型城市转型模式有差异等等。如何选择非资源性替代产业？这是资源型城市转型所必须面对的一个非常关键的问题。一般情况下，多数资源枯竭型城市以重组第二产业为切入点，但不能全部解决就业、社会保障、环境保护等经济社会问题。应该根据国家空间规划和布局，综合考虑资源、产业、环境因素，根据国家对城市的功能定位，根据市场需求，确定替代产业。

迁移。传统矿业留下大量资源枯竭城市，但现代矿业基本上不再产生大量的矿业城市。现代矿业有其自身的发展规律。现代矿业不依托于城市，更多的是“采矿营地”（mining camp），这些营地可以在采矿活动结束后迁移。西方现代矿业不可能再出现“一矿一城”的局面。当然，这是有条件的，它取决于矿业权市场、矿业资本市场的发育程度，取决于矿业公司的经营战略，取决于矿业产业的社会化分工程度。在美国、加拿大、澳大利亚等现代矿业发达的国家，先进生产技术的广泛使用使这些国家的资源型产业从业人员相对较少，加上居民具有很强的迁徙性，使得城市转型比较容易完成。

产业链延伸。依托于传统工业发展现代制造业，也是一个再城市化的过程。一些资源还比较丰富的矿区，由于采取提高资源采收率技术，发展精深开采和精深加工，在深部和周边挖掘资源潜力，充分利用剩余资源和共伴生资源，在资源开采的基础上，利用资源优势，发展资源深加工产业，通过产业链的扩展增加产品的加工深度，提高资源的产出价值，摆脱对原来不可再生的耗竭性资源的依赖，由原来以资源产业为主向非资源产业为主的转变，从而带动区域产业的转型。可以拉长产业链条，加快发展接替产业。可以由单一的资源主导产业结构向多元化主导产业结构转变，通过产业多元化布局，强化拟改造资源枯竭城市在区域内加工制造业中心的地位。利用周边资源，甚至利用国外资源继续延伸传统产业。实际上，最初的工业化就是靠煤钢联盟发展起来的。除煤钢联盟外，煤电联盟、煤电铝联盟，都是一些可行的例子。美国休斯敦采取的就是这种产业链延伸的做法，休斯顿石化和石油科技的开发，带动了为其服务的机械、钢铁、水泥、电力、造纸、粮食、交通运输等相关产业的发展。

高新技术产业植入。在转型过程中，西方资源型城市大多数均将高新技术产业部门作为其主要接续产业部门，通过发展高新技术产业以促进原有产业结构的调整和产业升级换代。通过制定相关鼓励政策，促进新产业的建立和发展，从而达到产业再造和城市转型的目的。法国洛林、日本九州等是以高新技术改造传统产业的典型。日本成功地将九州町村市由煤炭工业区改造为高新技术产业区，完全摆脱了对煤炭资源的依赖。休斯顿修建宇航城也是一个实例。新型产业植入有两个原则：一是产业高级化，二是产业辐射力强。

第三产业特别是旅游业。旅游业是彰显资源枯竭型城市资源特色，实现资源价值的重要手段。资源枯竭型城市具有与其他城市不同的特点，其旅游资源具有垄断性和独特性，具有发展旅游旅游的潜力和优势。鲁尔工业区是德国煤炭和钢铁生产基地,当资源枯竭以后,当地政府不是简单地拆毁工厂,回填煤矿,而是政府投资,将工厂和矿山改造成为风格独特的工业博物馆,变成旅游资源,成为当地的著名风景线,并被联合国科教文组织批准成为世界文化遗产,不仅减少了拆迁所带来的工业垃圾的污染,而且为当地的旅游业带来丰富的资源,创造了大量的就业机会。意大利萨丁岛和西西里岛上既开矿也保护文物，希腊周围大理石矿坑本身也变成了文物。他们十分注重把废弃的矿山改造成地质公园，既使人们回忆留恋矿城的历史贡献，也使美好环境为发展旅游产业提供新的资源。澳大利亚、加拿大也有很多实例。

现代农业。现代农业为资源型城市的转型和实现可持续发展提供了一种选择。也是一种逆城市化的过程。

六、国际上资源枯竭城市转型的经验分析

国际上资源枯竭城市的转型，各有各的高招，但其中也有一些共性的措施和规律，值得我们借鉴。需要指出的是，以下这些措施主要针对传统矿业所形成的城市，现代矿业不形成矿业城市，有关“采矿营地”的恢复问题由企业负责。

国家行动计划。传统矿业形成的矿业城市，很多是历史积淀的问题，需要政府统一的行动计划。在资源枯竭城市的转型过程中，许多国家的政府以政府行为去矫正市场失灵，通过转型目标的确定和转型计划的制订去规范城市转型行为。实际上是，矿城改造主动安排，未雨绸缪。在欧洲，国家在矿业城市转型和可持续发展上是主动的而不是被动的，是有长远规划的而不是盲目的，政府行动是敏捷的而不是迟钝的，因而企业发展不慌乱，矿业社区发展平稳。同时，充分调动矿山企业的积极性，及早确定接替资源；充分调动矿业城市社区内外的更广泛的积极性，用资助和零利率贷款等激励政策引导社会资本进入老矿业地区创业，切实寻求接替产业，大力发展传统工业区内的第三产业和高新科技产业以及通过生态技术向农业的回复，形成产业替代；欧盟政策成为影响或调控欧盟国家矿业城市转型和可持续发展的重要指针。另外，欧洲国家特别重视矿业城市转型和可持续发展的战略、策略和政策研究并有效地应用到实践中。

组建专门机构。无论是发达国家还是发展中国家，单纯依靠市场机制很难完成资源型城市的转型。为做好资源型城市转型，很多国家设立了专门机构，制定了城市或地区转型的长期规划。许多国家的政府部门中，都有管理矿业城市发展的职能，政府职能到位，行政行为积极，认真履行社会事务管理的职责。美国的经济开发署通过采取补助或贷款的形式帮助五大湖地区的传统工业进行再开发。法国在30多年前也成立了专门机构对洛林等传统资源开采地区进行有计划转型。意大利生产活动部、希腊发展部和西班牙工业旅游与商务部均有这方面职能。西班牙在工业旅游与商务部下特别设立了“煤矿重组及矿区替代发展研究所”，专门研究矿业城市转型和可持续发展问题。

产业转型同国土整治结合。前文我们说过，国际上资源枯竭城市转型的实践与规划理念的演变相关，资源枯竭城市转型，需要国土空间规划并加强国土综合整治。如法国洛林，把煤炭产业转型同国土整治结合起来，同时列入整个地区规划。德国鲁尔工业区在处理资源枯竭型城市经济转型时也把环境修复与国土整治结合起来，在企业原址上建设城市居民住宅小区、娱乐中心、栽树种草等，使优美的环境和秀丽的景色以及优惠的政策成为吸引外资主要因素。日本为解决矿工失业，把恢复矿区生态环境和扩大矿工再就业结合起来，出台《特别矿害临时措施法》和《临时煤炭矿害复旧法》，把矿工再就业和矿区环境修复工作用法律的条文规定下来。

各项优惠措施特别是土地优惠措施吸引外部资本进入资源枯竭城市改造。土地尤其是恢复后的采矿土地，采取优惠政策提供使用是吸引外部资金的重要手段。如在德国鲁尔地区，市政府对土地的使用进行规划，向投资企业提供价格优惠的土地。德国城市转型所需要的资金，通过政府投资或政府贷款，向用户征收“煤炭附加费和补贴税”，发行土地发展基金债券等方式筹集。在法国洛林地区，建厂的工业用地价格低廉，并且地方资助50％的费用。除土地外，各国政府还提供了其他优惠措施。如法国洛林地区规定，厂房建设可得到20％的资助；对在以前的矿区建厂，国家以更多的资助作为鼓励；在设备方面，可得到15％的资助；投资额达4000万法郎，新创40个就业岗位为较大项目，可得到25％的资助。法国自1979年起，为了解决转型中的重大问题，创立了受影响工业专项基金（30亿法郎补助金和贷款）。日本通过地域振兴整顿公团，对进入产煤地域的企业设有长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资等。另外减免地方税，减收额的80%由国家补贴；用增加补助的办法缩小公共服务方面的地区差别，对181个因煤矿萧条而受严重影响的市镇采取特别预算，使这些地区基本可以维持自身的教育、道路及其他地方公共服务开支。

在欧洲，由于政府重视矿城问题，关于矿城改造的国家政策就十分具体。其中，国家资金（包括争取来的欧盟资金）100％用于解决基础性问题，包括基础设施建设、再就业培训、专业人才培养、提前退休和下岗人员补偿以及激励私人企业进入老矿区创业的政策性补贴等等。而矿城改造重组新办企业的大量投入，主要用政策引导和激励私人企业投资，较好地解决了改造资金的社会投入问题。资金的供给上，中央政府、地方政府及当地企业充当了投资主体。具体为：中央政府将中央财政收入的一部分，作为专项拨款投入到转型城市以支持其发展。地方政府每年都从地方财政收入中拿出一部分去支持新产业部门的发展，同时还通过减免税等经济手段去鼓励新兴接续产业部门的发展。转型城市中的企业也按照各级政府所制订的转型计划，有步骤地缩小传统产业的范围及发展规模，将资源及劳动力配置到所需要的部门及行业中去，充分发挥现有资源的利用效率。

补贴生产。为了维持就业，欧盟国家对煤炭进行补贴生产。对矿业封杀政策不是“一刀切”。不管是欧盟东扩后进来的相对贫穷的新盟友，还是老资格的发达的和没落的资本主义国家，比如意大利、希腊和西班牙，在欧盟资金扶持下仍然保留了相当比重的矿业，提供原材料和能源供应以及劳动就业的机会。西班牙有200年的采煤历史，现在基本上已经结束。按照市场价格计算，西班牙煤矿储量是零，那些由于地区经济和就业问题不能马上闭坑的煤矿企业可以取得欧盟提供的生产性补贴，使得企业刚刚盈利，但是补贴要逐年减少并在欧盟规定的年限终止。这些煤矿其实就是在欧盟补贴政策下实行的“安乐死”，社会振荡减少到最低程度。意大利1990年发布221号法令，要求“用公共资金鼓励回收矿产资源”，要求企业考虑政府资助因素而对低品位资源重新评价并加以经济利用，最终达到资源效益和环境效益的统一。德国对煤炭制订的优惠政策主要有：(1)价格补贴。1996至1998年，联邦政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴分别为104亿、97亿和85亿马克；(2)税收优惠。对煤炭公司所得税予以退还、豁免或扣除，还允许煤炭企业加速折旧，促进生产合理化；(3)投资补贴。对煤矿生产合理化、提高劳动生产率和安排转岗人员等提供多种补助；(4)政府收购。为保障煤炭供应，政府收购一定数量的煤炭作为储备。政府提供贷款，建立“国家煤炭储备”，支持煤炭工业的生产和销售；(5)矿工补贴。主要是退休金补贴；(6)限制进口；(7)环保资助。为治理矿区环境提供资助，一般由州政府负担1／3，联邦政府负担2／3；(8)研究与发展补助。

建立资源开发和生态环境补偿机制。如，美国煤矿自建成投产开始就提取煤矿衰老报废资金，由煤矿公司集中掌握使用，积累资金用于煤矿衰老转产及煤矿关闭后职工安置、塌陷地补偿和恢复地貌等事宜。世界多数国家实行矿山恢复环境保证金制度。

七、国际上资源枯竭城市转型的经验借鉴

我国正处于工业化初期，矿业是国民经济和社会发展的重要基础产业，现阶段还不能照搬后工业化国家限制和消灭矿业的政策，相反要采用重视和鼓励的政策，为我国国民经济发展和全面建设小康社会提供“资源供应”和“就业吸纳”两个保证。同时，我国经济社会发展不平衡的国情特点，又要求我们对于我国发达地区以及为国民经济发展作出重大资源贡献的地区，采取与发达国家相似的、与我国其他地区不同的矿业政策，限制矿业开发，扶持矿业的接替产业，政府主动承担矿业开发造成的社会和环境的历史责任。

要充分认识当前中国资源枯竭城市转型所面临的特殊困难，尤其是人的问题。矿工人多，素质弱，技能单一。中国矿工的单位矿产值只是发达矿业国的数十分之一。还要注意到中国资源枯竭城市在城市化和工业化过程中的虚假性，这些城市的高度城市化实际上很多情况下只是假象，功能不健全，基础设施、市政工程不配套，无法完成经济的自我服务功能，竞争力弱。

尊重矿业经济运行的基本规律。认识资源枯竭城市发生和发展的基本规律。资源枯竭城市转型不是一蹴而就的，是一个系统工程，需要政府和社会各方面力量的统筹协调。

纳入国家规划体系，落实政府管理职责。资源规划、产业规划相协调，土地利用规划、城市规划相配套，开展以国土功能区的空间布局为核心的综合国土规划和整治。研究和合理解决矿业城市的经济可持续发展和矿竭城衰的矿业城市的转型问题，列入规划纲要。

建立资源枯竭城市转型基金。提高探矿权采矿权价款收入中中央分成比例，用于建立资源枯竭城市转型基金。中央安排的资金，既要“救急”——解决亟待救哺的衰竭矿城历史遗留的环境责任和社会责任，更要未雨绸缪地解决好目前还处于兴盛时期的矿城老产业的重组改造、新产业接替发展。

组建专门机构。总结国内外经验，研究矿业城市产业替代发展和重组改造的战略、规划和促进矿业城市经济社会科技发展的具体政策，指导矿业城市的可持续发展，监督检查中央资金使用情况。

确定矿城救哺机制，调动三个积极性。衰竭矿城的反哺救援和重组改造计划，应当有矿业城市、省区市和中央共同制定。中央用于矿业城市的救哺资金，主要用于基础性投入。省和地方相应匹配。

重视运用经济杠杆，有效动员私人资本。除基础性投入，新产业建设投资应通过运用经济杠杆，动员和激励私人资本积极参与矿城产业改造，兴办企业来解决。

制定国家矿业政策。建议制定明确和系统的矿业政策，鼓励矿业企业的再投资，指引社会其他行业投资矿业地区，规划产业接替；同时，大力发展矿业经济，提高矿产资源可供性。

建立现代矿业体系。未雨绸缪，不再出现新的资源枯竭城市问题。实行“fly-in,fly-out”的工作模式，以采矿营地取代矿城。

修改完善矿产资源法律法规。建立资源开发和生态环境补偿机制。建立资源枯竭城市转型的生产补贴机制，但需要注意解决政府过分补贴对地区经济结构转型和长远发展的副作用。

我的讲话完了，谢谢。